编者按

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》（以下简称《意见》）。中国环境APP产业经济频道特邀生态环境部环境与经济政策研究中心副研究员李萱，北京信用学会副秘书长、首都师范大学信用立法中心研究员薛方以专家视角对《意见》进行解读。

在第一篇（详见 专家谈生态环保信用制度建设①| 这一全新表述内涵更丰富）中提到，生态环保信用制度经历了探索起步、快速发展、规范聚焦、深入融合阶段，作为一个全新的表述，其涵盖了更为丰富的内涵，《意见》对今后制度建设提出了明确的指引和要求。第二篇（详见 专家谈生态环保信用制度建设②| 当前信用制度建设存在哪些问题或不足？）对我国生态环保信用制度建设中地方的有益探索和实践，以及现存的问题做了较为系统的梳理。本篇为收尾篇，将与大家分享目前生态环保领域推进信用分级分类监管的一些进展，以及国外在生态环境领域信用评价的实践。

如何分级分类监管？应当坚持哪些原则？

中国环境报：《意见》提出，在生态环保等重点领域推进信用分级分类监管，要以信用风险为导向优化配置监管资源，提升监管精准性和有效性。什么是分级分类监管？目前进展如何？应注意哪些问题？

薛方：当前，我国已拥有1.5亿户市场主体，这是世界上规模最大的市场主体。面对如此庞大数量的市场主体，传统上以巡查为重点的监管机制显然已经不能适应发展需要，对市场监管部门监管资源、监管能力、监管智慧化水平提出了更高挑战。

企业信用风险分类管理是以市场主体的信用信息为基础，根据信用等级、信用画像分配监管资源、提高执法精准度和监管效能的监管制度。是信用监管机制的一重大创新，主要服务于“双随机、一公开”等监管工作，对于优化监管资源配置，营造诚实守信、公平竞争的市场环境具有重要作用。

生态环保等重点领域推进信用分级分类监管是通过高度发达的数字技术，借鉴商业化评级机制的运行逻辑，将企业的生态环保风险管理指标予以量化分级，精准描绘出企业的“信用风险画像”，监管部门可以按照企业的信用风险状况，对其采取有针对性的监管措施。对于高风险企业、高风险领域、高风险问题可以更多地配置监管资源。对于低风险企业，则可以采取更加宽松灵活的监管方式。由此就可以更加有效地实现精准监管、重点监管、源头监管、信用监管。同时，与“双随机、一公开”、“互联网+监管”协同，将有助于解决监管能力和资源不足等种种矛盾和问题。

生态环保企业信用风险分类管理可以通过如下几类方式实现：

一是企业生态环保信用风险分类管理的量化基础。主要依托生态环境部环境影响评价信用平台、国家公共信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统等，对企业生态环保信用风险分类指标体系、归集路径、系统支持、分类分级评价等量化基础性工作，即（1）指标体系。包括通用型指标、专业型指标。（2）归集路径。通过国家企业信用信息公示等系统全面、及时归集企业的注册、备案、许可以及生态环保相关领域的信用风险信息，更加精准地衡量企业的信用风险状况。（3）技术支持。建设企业生态环保信用风险分类管理系统，实现“总对总”的系统对接。（4）风险等级划分。将企业的生态环保信用风险状况分为四大类，即信用风险低（A类）、信用风险一般（B类）、信用风险较高（C类）、信用风险高（D类）四类。

二是企业生态环保信用风险分类的结果应用。（1）与“双随机、一公开”监管有机融合，根据企业信用风险分类结果，合理确定、动态调整抽查比例和频次，实施差异化监管。（2）与生态环保专业领域风险防控有效结合，根据企业信用风险分类的结果，实施重点检查和控制。（3）探索与包容审慎监管相结合的的机制。针对生态环保新技术、新产业、新业态的模式实施差异化监管。对低风险企业给予更加充分的发展空间；对信用风险高的企业实施重点管理，有针对性地采取严格监管措施，防止风险外溢。（4）倒逼生态环保企业的ESG公司治理水平提升。拓展企业风险分类结果运用，监管部门通过“双随机、一公开”等监管手段，引导企业守信践诺、履行社会责任、减少公地悲剧现象发生。

三是企业生态环保信用风险评估、监测、预警和处置。结合企业的生态环保风险分类状况，及时有效地监测预警、研判处置企业风险，提高风险管理的可预见性。其中，高风险区域、高风险行业、高风险企业是开展企业信用风险分类管理的重中之重。

李萱：分级分类监管，在环保信用评价领域，一般是指生态环境部门在法定权限范围内根据环保信用评价等级实施不同类型的监管措施，环保信用好、生态环境风险低的，依法减少执法抽查频次、合理简化审批程序，优先安排补助资金，执行管控豁免等政策等；对违法失信、生态环境风险较高的，依法实施较为严格的生态环境监管措施，比如增加执法检查频次、暂停各类生态环境专项资金补助等。

分级分类监管在实践中运用较为广泛，比如河北省，将企业划分为A、B、C、D、E五个信用级别，对不同级别的企业采取差异化分类监管措施，对A类企业，在符合相关条件下，可以享受纳入生态环境监督执法正面清单、生态环境监管正面清单等激励性措施；对B类企业，合理降低检查频次，减少对企业生产经营的无谓干扰；对C类和D类企业，采取加强日常监管、开展提示性约谈和警示性约谈、督促完善内部环境管理制度等管理措施；对E类企业，及时将相关信用信息推送至信用信息共享平台和大数据应用平台，推动形成多部门联合监管合力。

分级分类监管是生态环保信用制度的突出特点之一，是信用作为一种新型监管机制的重要环节。我认为，分级分类监管应当坚持以下原则：

一是坚持依法依规，分级分类监管措施将环保信用评价等级作为行政机关的行政裁量依据，会影响市场主体的评优评奖、环境监管措施的豁免等，应当注重维护市场主体的合法权益，在法律权限范围内，依法依规开展。

二是准确识别环保信用风险，分级分类监管的有效性建立在准确识别环保信用风险的基础上，对环保信用评价等级较低、环境风险高的市场主体加强监管力度，实际上是对其内部监管体系的不信任，以外部监管力量补充甚至取代市场主体的内部监管体系，形成有效约束。少数无法通过改善其自我监管体系的，它们将面临监管部门不断强化的干预，导致其经营成本不断提升，甚至会在市场竞争中丧失优势而被迫退出市场。

三是坚持比例原则，行政法上的比例原则主要是对行政执法中自由裁量权的约束。分级分类监管虽然不是行政处罚，也应当根据市场主体环保信用的具体情形设置合理的、适当的分级分类监管措施。

国外在生态环境领域信用评价有哪些实践？

中国环境报：国外在生态环境领域信用评价有哪些实践？

李萱：1995年，印尼在世界银行的帮助下，设计了一项名为“工业污染控制、评价和分级计划”（PROPER）的信息公开制度，它根据企业的环境行为进行综合评判，并将评级结果公开曝光。通过这种低成本的管理手段，引入设区和市场的作用，来促进企业遵守环境法规和环境标准，同时社区和市场激励作用又能促进企业采用清洁生产技术。它主要是把企业的环境行为表现归纳为一个便于理解的单一指标，并把指标的级别用五种不同的颜色表示出来。

信息公开对PROPER项目控制污染的效果非常关键。印尼的PROPER项目采取两步公开的方式，在正式公开之前会给企业6个月的时间，可以对评级结果进行反馈和整改。企业常常会在6月的时间内，积极整改问题，改善环境绩效，以提高评级结果。反馈期结束后，环境部门再通过正式的发布会形式向公众公开评级结果。两步公开的方式保证了公平的信息共享，同时可以对企业产生必要的激励作用，促进其改善环境绩效。菲律宾从1996年开始推行“生态观察”计划，采用了与印尼类似的企业环境行为评级方法。

除上述实践外，国际上类似我国这样由政府部门主导开展的、专门针对企业生态环境领域的信用评价实践不多，但从评价指标、评价结果的运用等具体环节上看，在金融投资领域的企业信用评级和环境绩效评价对我国环保信用评价的发展也具有借鉴意义。比如，国际三大评级机构的企业信用评级从企业经营环境、企业财务风险、定性调整三个层次，利用企业经营的宏观环境、行业前景、自身财务状况、公司治理以及政府支持力度等多维度信息衡量企业的信用风险。GRI指南、IS014031标准和WSCSD的生态效率指标都是用来衡量环境绩效的标准。赤道原则是跨国金融机构在为发展中国家建设项目融资时，用来确定、评估和管理环境与社会风险的一套原则，主要对企业环境和社会表现进行评估。ESG评级通过环境、社会责任、公司治理三个维度来衡量企业经营投资活动对环境和社会的影响，环境方面重点评估企业在温室气体排放、废物污染及管理、能源使用和消费，自然资源使用和管理、生物多样性保护、环境合规等方面的情况。

薛方：一是可持续的社会责任投资成为国际治理应对气候变化、保护生物多样性的共识和潮流。如PRI《责任投资原则》涉及的气候变化等全球性问题的关切，截至2020年底，60多个国家的4000多家机构签署此倡议，涉及的资产总额逾120万亿美元，约占世界总资产的1/3。再如，国际标准化组织《ISO26000社会责任指南》，首次在全球范围内定义了社会责任。二十国集团发起成立气候变化相关财务信息披露工作组（TCFD），2017年发布《气候信息披露框架》，强调气候相关风险、机遇及其财务影响之间的相互关系。碳信息披露项目（CDP）组织，每年都会要求世界上的大企业公开碳排放信息及为气候变化所采取措施的细节。《环境与气候变化披露框架》与“碳信息披露项目”已发展成为碳排放披露方法论和企业流程的经典标准。

国家层面，日本企业环境业绩评价指标体系《环境会计指南》，包括环境保全成本和环境效率评价。

美国环境信用评分基金会——环境信用评分系统。旨在建立也给国际认可和接受的环境信用评分系统，可以反映任何个人、企业、组织的环境足迹。

此外，国际上，国际财务报告准则基金会（IFRS）2021年底宣布成立国际可持续准则理事会（ISSB），拟制定一套综合性的全球高质量可持续信息披露基准性标准。

二是软法治理成为生态环保国际治理与合作的重要政策选项选择。

“法治+信用”的“硬法和软法”组合，将为生态治理体系增添韧性抓手，值得期待。软法最初被引入国际法，就是针对环保领域等公共治理问题。此后，公域规制模式则呈现出硬法和软法两种形式。

目前，新兴市场70%以上项目融资份额所采用的国际金融机构的企业社会责任基准“赤道原则”(Equator Principles)、全世界178个缔约方共同签署的气候变化协定《巴黎协定》，所采用的均是非强制的自愿性的“软法”治理框架。相对于以单方意志为内容、以命令和外在强制保障为实施手段的硬法，软法在表现形式、伦理基础和功能定位等方面都有自己的特殊性，以多方合意为内容、以协商、引导合作性规制为实施手段，在推动国家治理体系现代化方面具有不可或缺。社会信用体系无疑最具软法特征：体现了公共治理下治理主体多元化，治理方式多样化、治理维度多向化，治理过程民主化、分散化、合意化等特征，“使一国法规体系更具弹性、开放性和回应性”（罗豪才《公域之中的软法》）。

三是ESG原则成为国际营商环境的重要标尺和跨国公司新的发力点。世界银行2022年2月发布商业投资环境新评估体系(BusinessEnablingEnvironment，简称“宜商环境”)，增加了评估政府在促进良好营商环境中的积极功能的指标。ESG原则和指标体系成为其中重要指标构成。《意见》强调“完善的社会信用体系，是供需有效衔接的重要保障，是资源优化配置的坚实基础，是良好营商环境的重要组成部分要求”我国建设高质量的信用体系，就是应对标有关规则，在促进构建便捷宜商环境方面夯实基础。CCER（国家核证自愿减排量，Chinese Certified Emission Reduction），本身是具有极高国家公信力的特殊资产。各种环境权益交易所等绿色金融基础设施，更离不开政府和平台的强大信用背书。

从企业层面看，从知名跨国公司到科技新贵，越来越多的公司将ESG作为未来发展的核心驱动力之一，包括星巴克、苹果等公司的2021年激励计划都与ESG实现情况挂钩。

从资本市场看，包括美国SEC、港交所等已逐步将ESG报告放在与企业年报同等重要的位置上。