住建部、工信部、新闻出版广电总局、安监总局和能源局昨日联合发出通知，要求在全国范围内开展地下管线普查，2015年年底前完成普查并建立完善城市地下管线综合管理信息系统和专业管线信息系统。住建部此前在《海绵城市建设技术指南》中要求，在构建低影响开发雨水系统框架前，应该做好城市市政管网的调研工作。今年以来，城市排水管网问题已经成为业界关注的重点。  

除了跑冒滴漏严重等硬件问题，我国城市排水管网还存在哪些问题？在处理设施实施市场化之后，管网行业能否利用市场机制提升投资、管理的效率与水平？本报特约请业内人士对此进行深入分析。  

针对管网普查，国家层面没有总的宏观目标和标准，普查的手段、方法及普查的结果要求不统一确定  

政府部门缺乏形式灵活的融资方式吸引投资者建设管网，造成了大部分城市排水管网建设滞后于污水处理厂处理能力的情况

受异常气候影响，近年来城市暴雨内涝频发，城市排水系统频遭舆论质疑，也给相关的环保产业发展带来巨大压力。如何实现排水管网投资以及管网高质量运营，是城市排水管理中的一大难题。  

根据国务院今年发布的《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，2015年年底前需完成地下管线普查。而相关资料显示，全国有超过50%的城市尚未进行普查。目前的现状是，针对管网普查，国家层面没有总的宏观目标和标准，普查的手段、方法及普查的结果要求不统一确定。如果要切实推动普查工作落地、产生实效，仅靠地方上单独制定普查标准还远远不够。  

新旧管网都不好用？  

旧管网不满足当时需求，新管网忽视未来需要，改造需因地制宜  

当前，我国城市排水管网规划布局普遍存在问题，包括规划不清、体制混乱和普查不到位等方面。  

我国绝大多数城市在排水管网设计之初，没有充分考虑到城市发展的需要。甚至在施工的时候，由于建设资金不到位，无论是管网的深度、宽度还是排水量都不能满足当时的需要。  

新建管网即使以城市总体规划为前提，但也常常忽视了管网建设完成后使用期限要长达4、50年以上的特点，排水量规划没有预留足够的发展余地，也难以顺应城市发展的需要。  

目前，我国城市大部分老城区实施的是合流制。针对城市合流管网的雨污分流改造，在技术和施工方面存在诸多问题，主要包括初期雨水的截留与处理、难以安排新增管的位置、改造资金、改造期间交通等问题。在老城区未作大片改造前，雨、污合流的现实很难改变。  

然而，一刀切地将合流制改为分流制也是不科学的。城市管网建设改造应该综合考虑区域的自然条件以及实际修建情况，因地制宜地在各区域采用适宜的排水体制。但是以目前我国的情况来看，从规划层面就没有做到这一点，实际改造中户线难以铺设、施工影响居民出行等问题更是层出不穷。  

管理仍是老大难  

运营管理存在政府社会管理和公共服务两大职能的切割问题；在实际运作中，市政部门有责无权，难以行使行业管理职能  

城市排水管网属于市政基础设施，属于政府公共服务的范畴，但又不完全属于公共服务。管网的运营管理（包括执法权问题）存在政府社会管理和公共服务两大职能的切割问题。  

我国大部分城市污水处理厂与管网分开建设管理，管网又由城市的各区域分别建设，各自管理，这就造成管理体制混乱，缺乏统一领导协调和监管机制。而且，管网的相关管理部门职责不清，或者有责无权。监督管理与行业管理职能不分，政出多门，相互扯皮，造成多头监督、重复收费乱象。  

根据国务院规定，应由市政部门负责城市排水设施的规划、建设、运行与管理，在实际运作中，市政部门有责无权，难以行使行业管理职能。  

同时，管网建设和运营监管不足，存在用户擅自将污水直接接入管网中，造成雨污水混接等问题。  

始终没标准？  

在建设、运营和维护环节，管网末端的标准规范都很欠缺，没有明确的标准规范，造成了管网的错接、混接、管道淤积等问题  

排水管网无论是新建还是改造，在管材使用、施工方法以及修缮维护上，都需要符合一定的标准。而现状是，无论在建设、运营还是维护环节，我国城市排水管网末端的标准规范都很欠缺。没有明确的标准规范，造成了管网的错接、混接、管道淤积等问题。  

我国管网建设、运营维护中技术含量低，表现在管网材料的生产技术不过关，材质不达标，新材料不加区分而滥用。  

据调查，管网的诊断设施设备使用还不普遍，问题诊断手段落后。目前依靠人工诊断问题约占80%，而应用机器等自动化手段仅占20%。同时，在管网修复上，国外普遍应用的非开挖技术在我国应用很少。  

此外，我国城市管网的数字信息系统和模型还未建立，包括前端数据问题和建立模型中的问题。同时，管网数据丢失普遍；城市变迁，数据信息更新不及时；数据完整性不够；管网之间联通性、数据共享较弱等问题还普遍存在。  

目前我国大部分城市的排水管理部门对排水管道的掌控依据还仅依靠图纸。一些城市虽然建立了排水管网地理信息系统——GIS，但也仅标注管径、标高、长度、管材等属性，不仅维护管理信息没有包括在内，数据的更新也不及时，没有建立城市排水管网的动态模型。  

管网系统非常复杂，城市积水不仅仅是排水管网造成的，还有其他多方面原因。虽然城市的排水标准不断提高，污水收集率和最终处理率有所提升，但与之配套的相应设施等没有完善。  

例如，河道没有做相应的调整，污水处理厂排放增加导致局部河道的压力增大，出现水位超过原来的水位标高等问题。  

作者单位：E20研究院  

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市场机制缘何难入管网？  

排水管网属性复杂，尚缺乏灵活投融资方式  

本报见习记者张蕊报道一直以来，城市管网的建设和维护资金是个大问题。城市管网的建设需要大量资金投入，目前我国城市基本上都是由当地政府出资，当地政府的财政收入就基本决定了排水管网的建设能力和规模。  

然而仅靠政府投入，远远不能满足管网建设的需要。社会资本为何对管网建设总是望而怯步？本报记者对此采访了E20研究院执行院长薛涛。  

城市排水管网为何难市场化？  

目前只能用间接的指标，并通过与政府的相关责任结合来促进排水管网建设和运营的市场化；排水管网属于沉淀资产，难有企业按照市场机制和竞争机制介入  

记者：城市管网有什么自身特点？这些特点是否影响管网市场化？  

薛涛：管网问题具有复杂性，可以从社会属性、自然属性、经济属性3个角度进行解读。  

从社会属性来讲，城市排水管网属于城市基础设施，它的社会属性是全公益性质。不同于市场化的污水处理厂BOT模式，后者有明确的项目边界，有输入、输出、考核指标和定量评价。  

而如果将这些评价指标在这些在管网领域施行很困难。目前只能用间接的指标，并通过与政府的相关责任结合来促进排水管网的市场化。  

在自然属性方面，城市排水管网是一个大的系统，与污水处理厂并非都是一一对应的服务关系。排水分区和转运输送与污水处理厂末端可能是一一对应的，但是一个行政区域的排水管网和处理设施，可能是一套管网对应多个污水处理厂。  

在经济属性方面，排水管网一般被定义为城建资产，往往不会产生升值效益，属于沉淀资产。  

由于管网具有不确定性，管网资产不是按照公里、年代、材料计算，而是按照功能进行折算，经济上难以进行定量评估和计算，因此很难有利益最大化的企业按照市场机制和竞争机制介入。管网建设运营目前还没达到服务或特许经营的层面，只能到达劳动力或者劳务外包的层面。  

管网建设运维投资者为何不愿参与？  

政府缺乏形式灵活的融资方式吸引投资者建设管网，造成大部分城市排水管网建设滞后于污水处理厂处理能力，厂网一体化有利于管网运营，但推进难度大  

记者：哪些因素导致企业不愿投资管网建设？  

薛涛：由于政府部门缺乏形式灵活的融资方式吸引投资者建设管网，造成了大部分城市排水管网建设滞后于污水处理厂处理能力的情况。后期管网的运行及养护维修也需要有固定的资金投入，而依靠国家单一的投资渠道无法完全解决资金不足的问题。  

排水管网的资金收益与运营相结合。排水管网基本上由政府出资建设，政府拥有资产权。而目前管网的运营单位很多是事业单位，即政府在拥有资产权的同时拥有运营权。值得注意的是，事业单位依靠政府拨款，没有资产概念，没有资产评估，投资难以回收。  

记者：现在的污水处理厂和管网在运营中存在哪些问题？厂网一体化有何现实障碍？  

薛涛：目前的污水处理厂BOT经营忽视了排水管网，人为切割了BOT的污水处理厂和管网。  

其实厂网一体化经营对管网运营具有优势，可以解决资产和运营权适当分离的问题。但是由于目前管网资产基本由政府投资，如果运营权与BOT的企业合为一体，则会导致管网运营权和资产权不统一。  

即使推进厂网一体化，经营过程中也存在着BOT的年限问题、管网收费问题、回报率问题、TOT的委托运营方法等一系列待解决的问题。  

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